以伦敦为鉴：上海会有多少人？

大约是在436年前，英王伊丽莎白一世发布了一项影响伦敦发展的命令，明令禁止任何人在离伦敦城门3英里内的任何地方建造住房和公寓。该命令原文是这样的：“伊丽莎白一世陛下命令，禁止或不允许任何人……在离伦敦城门3英里内的任何地方建造住房和公寓……没有任何一届的议院允许在这些地区建设生活区。”

这是英国著名规划师阿伯克龙比在1945年为大伦敦制定远景规划时提到的一个典故，据说这是历史上伦敦第一次控制城市规模。几年后，这一禁令又把控制范围拓展至离伦敦城7英里或10英里地区，而且还在斯图亚特王朝以及克伦威尔共和国时期得到延续。为什么要控制建筑，无非是当局觉得当时的伦敦城人口太多了，人在城市总是要住在房屋里，如果控制了建筑物，那么人就自然而然少了。

但很有意思的是，尽管政府严令控制伦敦城的规模，但是伦敦的城市规模并未随之得以控制。相反，随着工业革命的发生，伦敦的人口在19世纪至20世纪初迅速增长，维基百科的数据显示：在19世纪末和20世纪初的一段时间内，伦敦是世界上人口最多的城市，1939年第二次世界大战爆发前伦敦的人口为8,615,245。

如果伊丽莎白一世能够看到今天的伦敦城有这么大的规模，她还会下这个禁令吗？尽管控制城市规模并没有取得如期效果，但这种严格控制城市人口规模所产生的后果却很严重：由于供给减少而导致的房价高涨，很多人不得不居住在大量的低劣建筑中。因为伦敦在英国的各种优势，伦敦还是成为英伦三岛的人口流入地。当政府禁止提供住房之后，他们该在哪里寻找住所？很快，一些商家就看到了其中的机会：在这些禁止区域内建造临时住房。由于这些住房从建造开始就是违法，商家为了减少损失就尽量使用劣质材料。尽管这些违法搭建的建筑有被政府拆迁的危险，但是由于人多房少而导致的住房价格高涨，他们的房租收益足以弥补其被拆除和罚款的风险。

规划师阿伯龙比举伦敦这一例子是想说明城市的规划要与市场相容，就像他在《大伦敦规划》一书中所写的：“但当克伦威尔和国王们宁愿接受罚金，也不愿看到建筑物被拆除时，这一法规最终变为无效，控制城市扩张的一切尝试都付诸东流。”不过有意思的是，尽管阿伯龙比自己对这些控制城市规模的举措不以为然，但是在他的《大伦敦规划》中，还是犯下了和伊丽莎白一世和克伦威尔们同样的错误。

在这个《大伦敦规划》中继续延续控制伦敦市区规模扩大的措施，具体来说就是在城市内环疏散人口，并严格控制新增住宅用地和工业用地。阿伯龙比的规划成果很显著，伦敦人口确实大规模减少：1939年第二次世界大战爆发前伦敦的人口为8,615,245，但是自1945年后人口大规模减少，到2011年人口普查时这一数字为8,173,941。如果把大伦敦边界外的市区计算在内，伦敦的人口在2011年则为9,787,426，而伦敦都会区的人口则在1200万至1400万之间。

当然，伦敦市区人口的减少可能和二战后的郊区化有关，但需要指出的是，最大的动因还是伦敦市区控制住宅供应的举措，使得很多人不得不离开内城而走向郊区。同时，严格控制市区土地供应还带来了一个非常严重的副作用，那就是市区内的房价持续上涨，目前伦敦已经成为世界上房价最为昂贵的城市之一。

2016年英国《独立报》报道了房产顾问公司Savills针对伦敦周边314个车站附近的不动产价格进行调查，结果发现，平均下来，乘车通勤时间每缩短1分钟，居住地的房价就增加逾3048英镑：目前伦敦市中心的平均房价为60.6万英镑，相比之下，距市中心通勤时间在半个小时内的地区房价，平均为45.8万英镑。若搭乘火车通勤时间拉长至60到69分钟区间，当地的平均房价则降至33.7万英镑。尽管更多的人离开了伦敦中心城区，但是由于更多的就业机会还是留在市中心，因此很多人不得不花费更多的时间在通勤上。

之所以花费这么多篇幅来讲述伦敦的规划史，无非是想说明一个道理，当城市的主政者在对城市进行规划时，不要与市场为敌，否则就会招致市场的惩罚。当伊丽莎白一世禁止在伦敦城墙周围3英里内建房时，那些到伦敦谋生的人就不得蜗居在由劣质材料搭建的临时建筑里；当伦敦内环严控人口时，那些从这个区域搬离出去的人就不得不承担更多的通勤时间，那些想离工作地更近的人不得不承担更高的房价。

现在上海也在编制2016-2040的上海市城市总体规划，这个冠名为《迈向卓越的全球城市》的总体规划“为了缓解人口快速增长与资源环境紧约束之间的矛盾”，决定“至2020年，将常住人口控制在2500万人以内，至2040年控制在2500万人左右。”同时还要求规划建设用地总规模“负增长”，将“全市规划建设用地总规模控制在3200平方公里以内”。

如果这样的规划真的得以实施，上海将会面临什么样的后果？一个可以预见的事实是，如果真的按照2500万的人口规模来提供公共服务，那么这个城市将会迎来我们以前从未面对过的困难：适龄儿童上学会更加困难，房价会更加高涨，医院会更加拥挤。

事实上，弊端已经在房价快速上涨上开始显现，一个最为简单的现象就是受建设用地总规模“负增长”的预期，今年以来上海地王频出而导致二手房市场房价疯涨。随着时间的推移，这个规划的后果还将陆续在教育和医疗等公共服务上显现。考虑到中国的城市化率还只有不到60%，可想而知作为中国经济中心的上海还将吸引更多的人口，由此必然导致供给和需求不足而导致的短缺，而这将会影响这个城市的竞争力。

颇有讽刺意味的是，《迈向卓越的全球城市》中还指出，规划还将“进一步突出以人为本、内涵发展的本质要求，统筹改革、科技、文化三大动力和规划、建设、管理三大环节”。但是从这些对城市人口的控制来看，根本就没有显示出“以人为本”，难道上海就真的只能容纳2500万人，而不是3000万甚至更多？

大约是在17年前，《上海市城市总体规划(1999-2020年)》也对上海的人口目标有所规划，即“按照2020年总人口为2000万左右的规模，考虑城市空间发展和重大基础设施建设”。现在我们都知道了，2005年上海的常住人口已经达到了2000万。在2015年年末全市常住人口总数为2415.27万人。

那么我的问题是，再过20年上海会有多少人？

（作者系上海金融与法律研究院执行院长）

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